Indonesia saat ini masih menghadapi persoalan kesenjangan.
RPJM Nasional telah menetapkan 199 kabupaten yang dikatagorikan sebagai Daerah
Tertinggal, dimana 62% (123 kab) ada di KTI, 29 % (58 kab) di Sumatera, dan 9 %
(18 kab) ada di Jawa dan Bali. Daerah Tertinggal dimaknai sebagai daerah kabupaten yang
masyarakat serta wilayahnya relatif kurang berkembang dibandingkan daerah lain
dalam skala nasional yang penentuannya menggunakan enam kriteria dasar, yaitu:
perekonomian masyarakat, sumberdaya manusia, prasarana (infrastruktur),
kemampuan keuangan daerah, aksesibilitas, dan karakteristik khusus daerah
(bencana alam, konflik, dan perbatasan negara).
Pembangunan daerah
tertinggal sebagai mainstream (arus utama) dari delapan prioritas pembangunan
yang harus dilakukan oleh kementerian/lembaga. Komitmen ini merupakan peneguhan yang telah menjadikan isu daerah tertinggal sebagai salah
satu prioritas. Bagaimana yang saat ini mulai disusun Bappenas
? Seyogyanya komitmen terhadap daerah tertinggal harus terus ada, bahkan harus
diperkuat, karena persoalan disparitas ini dalam era pemerintahan SBY-JK
tampaknya semakin memburuk. Lihat saja, bencana alam yang merata terjadi di
hampir seluruh wilayah nusantara telah meluluh lantahkan infrastruktur. Angka
Kemiskinan terus meningkat, penyakit menular silih berganti (dari flu burung,
demam berdarah, dll). Antrian panjang masyarakat saat membeli minyak tanah,
saat meminta jatah zakat fitrah atau hewan kurban, telah mempertontonkan kepada
kita bahwa kemiskinan sungguh sangat nyata.
Kehadiran Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal
(KPDT) seharusnya mampu mewujudkan secara konkrit semua komitmen pemerintah
terhadap daerah tertinggal melalui proses penetapan kebijakan, koordinasi
pelaksanaan kebijakan, dan instrumen pembangunan daerah tertinggal sesuai
mandat yang diberikan oleh Presiden (lihat Perpres No. 9/2005 dan Perpres No.
90/2006). Berbagai upaya memang telah dilakukan KPDT sesuai tupoksinya.
Beberapa hasilnyapun telah dipublikasikan.
Dari hasil evaluasi paruh waktu (midterm review) yang
dipublikasikan KPDT pada awal Januari 2008 diketahui bahwa secara makro telah
ada keberpihakan Pemerintah terhadap daerah tertinggal. DAK (Dana Alokasi
Khusus) kepada daerah tertinggal (dari tahun 2003 ke tahun 2007) mengalami
pertumbuhan 115,8 % sementara DAK kepada daerah maju pertumbuhannya hanya 82,8
%, dan DAK rata-rata nasional pertumbuhannya 98,6 %. Begitu pula dengan DAU
(Dana Alokasi Umum) dan Dana Bagi Hasil (DBH). DAU kepada daerah tertinggal
mengalami pertumbuhan 41,2 % sementara DAU kepada daerah maju pertumbuhannya
hanya 24,0 %, dan DAU rata-rata nasional pertumbuhannya 31,9 %. Sementara DBH
kepada daerah tertinggal mengalami pertumbuhan 83,1 % sementara DBH kepada
daerah maju pertumbuhannya hanya 53,7 %, dan DBH rata-rata nasional
pertumbuhannya 67,5 %.
Gambaran dari sisi alokasi pendanaan ini dapat menjadi bukti
bahwa Pemerintah telah merealisasikan komitmennya kepada daerah tertinggal.
Keberpihakan ini telah menuai hasil positip walaupun kurang mendapatkan
publikasi yang memadai. Menteri Negara PDT (Ir. Muhamad Lukman Edy)
menginformasikan bahwa setelah 3 tahun bekerja, pada tahun 2007 ada 28
kabupaten yang dapat keluar sebagai daerah tertinggal.
Namun demikian tampaknya semua langkah diatas belum cukup
membantu untuk menyelesaikan seluruh kriteria ketertinggalan yang dimiliki oleh
199 kabupaten tertinggal. Skema pendanaan yang ada (baca: DAK sektoral) belum
menjawab secara spesifik kebutuhan pengentasan ketertinggalan suatu daerah.
Kondisi infrastruktur daerah tertinggal, misalnya, belum banyak berubah dengan
adanya DAK-DAK sektoral tersebut.
Ketika usulan Kementerian Negara PDT dan Bappenas untuk
adanya DAK kewilayah (bagi daerah tertinggal) ditolak oleh Departemen Keuangan
(baca: ketertinggalan hanya masuk sekedar kriteria penetapan DAK sektoral),
maka harus segera dirumuskan bagaimana mengoptimalkan DAK-DAK sektoral ini agar
dapat menjawab kebutuhan wilayah/daerah tertinggal. Kalau tidak, maka dana yang
mengalir deras ke daerah tertinggal tidak dapat serta merta menyelasaikan
masalah ketertinggalan.
Dalam Stranas PPDT, Kementerian PDT telah mengarahkan
kementerian/lembaga dan daerah dalam percepatan pembangunan daerah tertinggal
untuk fokus pada lima program prioritas yaitu: Pengembangan Ekonomi Lokal,
Pemberdayaan Masyarakat, Peningkatan Kapasitas Kelembagaaan, Pengurangan
Keterisolasian Daerah, dan Penanganan Karakteristik Khusus Daerah (bencana
alam, konflik, dan perbatasan Negara). Dokumen ini sebetulnya relatif sudah
tersosialisasi, dengan harapan dapat menjadi rujukan didalam penyusunan Rencana
Aksi Sektor (RAS) dan Rencana Aksi Daerah (RAD) dalam Percepatan Pembangunan
Daerah Tertinggal.
Dengan belum efektifnya DAK-DAK sektoral didalam
penyelesaian ketertinggalan suatu daerah mengindikasikan belum terkoordinasinya
prioritas sektor dengan prioritas percepatan pembangunan daerah tertinggal.
Sehubungan dengan itu, keberadaan kesatuan dokumen perencanaan didalam
percepatan pembangunan daerah tertinggal tampaknya menjadi kebutuhan yang
sangat mendesak.
Dalam dua tahun sisa masa bhakti, Kabinet SBY-JK perlu bekerja lebih keras.
Kalau menggunakan ukuran kinerja 3 tahun sebelumnya, yang hanya mampu
mengentaskan 28 kabupaten pada tahun 2007 (rata-rata 9 daerah tertinggal per
tahun), maka kalau tidak ada upaya percepatan, mungkin pada tahun 2009 daerah
tertinggal yang akan terentaskan hanya 46. Itu berarti 153 daerah lainnya akan
tetap tertinggal.
Selain banyak harapan digantungkan dengan kehadiran
Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal (KPDT), ada pula yang skeptis.
Terkandung harapan, karena di Indonesia terdapat amat banyak daerah
"tertinggal", data dari Kementerian Negara Pembangunan Daerah
Tertinggal (KPDT) menyebutkan bahwa di Indonesia terdapat 32.379 (45,86%) Desa
Tertinggal yang terdiri dari 29.634 (41,97%) kategori tertinggal dan 2.745
(3,89%) kategori sangat tertinggal. Sementara keraguan justru muncul pada
efektivitas Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal (KPDT) karena
masih belum begitu jelas fungsi dan perannya.
Pembangunan daerah tertinggal tidak hanya meliputi aspek
ekonomi, tetapi juga aspek sosial, budaya, dan keamanan (bahkan menyangkut
hubungan antara daerah tertinggal dengan daerah maju). Di samping itu
kesejahteraan kelompok masyarakat yang hidup di daerah tertinggal memerlukan
perhatian dan keberpihakan yang besar dari pemerintah.
Dalam hal teknis, pembangunan di daerah-daerah
"tertinggal" merupakan tanggung jawab dari kementerian (departemen)
teknis. Sedangkan dalam era otonomi, implementasi pembangunannya akan merupakan
kewenangan dari pemerintah kota dan kabupaten sehingga menurut Lukman Edy, 2008
menjadi suatu keharusan bahwa fokus sekaligus lokus pembangunan daerah
tertinggal tentunya membutuhkan sinergi antara semua stake holder, baik
pemerintah pusat, pemerintah daerah, sektor swasta dan masyarakat sendiri.
Kehadiran Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal
(KPDT) perlu ditindaklanjuti dengan pengisian fungsinya secara efektif, dalam
kaitan dengan pembagian tugas pemerintahan yang diselaraskan dengan kebijakan
otonomi daerah dan desentralisasi fiskal.
Pertanyaannya adalah, “Apa yang harus diperankan oleh
Kementerian Negara Pembanguan Daerah Tertinggal (KPDT) dan Pemerintah Daerah
dalam upaya mempercepat pembangunan daerah tertinggal?”.
Kelembagaan
Pengertian daerah tertinggal sebenarnya multi-interpretatif
dan amat luas. Meski demikian, ciri umumnya antara lain, tingkat kemiskinan
tinggi, kegiatan ekonomi amat terbatas dan terfokus pada sumber daya alam,
minimnya sarana dan prasarana, dan kualitas SDM rendah. Daerah tertinggal
secara fisik kadang lokasinya amat terisolasi. Pada masa Orde Baru pembangunan
daerah tertinggal dilakukan melalui berbagai cara yang sifatnya top-down,
misalnya melalui Inpres Desa Tertinggal (IDT) serta proyek-proyek departemen
teknis melalui mekanisme Daftar Isian Proyek (DIP).
Satu hal yang perlu disadari, pembangunan daerah tertinggal
amat membutuhkan pendekatan perwilayahan (regional development approach) yang
bersifat lintas pelaku maupun sektor. Regional development (pengembangan
wilayah), termasuk pembangunan daerah tertinggal, tidak mungkin dilaksanakan
oleh satu departemen teknis sektoral atau pemerintah daerah saja.
Suatu ruang yang amat terbuka bagi kontribusi, peran, dan
efektivitas kerja kelembagaan yang terkait guna percepatan pembangunan daerah
tertinggal. Memang bukan sesuatu yang mudah untuk “menyinergikan” dan
"mengkoordinasikan" para pelaku yang antara lain meliputi departemen
teknis termasuk Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), dunia usaha, pemerintah daerah, masyarakat terkait,
hingga lembaga donor serta perguruan tinggi setempat.
Demikian pula Kementerian Negara Pembangunan Daerah
Tertinggal (KPDT) tidak akan mampu melaksanakan hal itu secara sendiri. Karena,
unsur-unsur pelaksananya ada di tempat lain. Pertanyaan selanjutnya adalah
bagaimana pemerintah daerah dapat memerankan dirinya secara tepat pada kondisi
lintas sektoral dan lintas pelaku.
Peran Pemerintah Daerah
Penerapan model demokrasi
mengandung arti bahwa penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah
menuntut adanya partisipasi dan kemandirian masyarakat daerah (lokal) tanpa
mengabaikan prinsip persatuan negara bangsa. Desentralisasi (devolusi) dan
dekonsentrasi merupakan keniscayaan dalam organisasi negara bangsa yang
hubungannya bersifat kontinum, artinya dianutnya desentraliasi tidak perlu
meninggalkan sentralisasi. Partisipasi dan kemandirian di sini adalah berkaitan
dengan kemampuan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan atas prakarsa
sendiri yang berdampak pada peningkatan kesejahteraan masyarakat. (Bambang
Supriyono, 2005).
Otonomi daerah merupakan wewenang untuk mengatur urusan
pemerintahan yang bersifat lokalitas menurut prakarsa sendiri berdasarkan
aspirasi masyarakat. Dengan demikian desentralisasi sebenarnya menjelmakan
otonomi masyarakat setempat untuk memecahkan berbagai masalah dan pemberian
layanan kesejahteraan masyarakat yang bersangkutan.
Peranan pemerintah daerah sangat penting dalam kegiatan
percepatan pembangunan daerah tertinggal. Peranan yang diberikan selain dalam
bentuk sarana dan prasarana baik itu yang berupa sarana fisik maupun subsidi
langsung, yang juga tidak kalah pentingnya adalah pemerintah daerah juga harus
memberikan bimbingan teknis dan non teknis secara terus menerus kepada
masyarakat yang sifatnya mendorong dan memberdayakan masyarakat agar mereka
dapat merencanakan, membangun, dan mengelola sendiri prasarana dan sarana untuk
mendukung upaya percepatan pembangunan di daerah tertinggal serta melaksanakan
secara mandiri kegiatan pendukung lainnya.
Dalam upaya mengoptimalkan perannya, pemerintah daerah juga
perlu mendorong partisipasi pihak lain yang berkompeten dalam upaya percepatan
pembangunan daerah tertinggal, seperti pihak swasta dan lembaga swadaya
masyarakat. Daerah juga perlu mendorong terjadinya koordinasi dan kerjasama
antar wilayah yang melibatkan dua atau lebih wilayah yang berbeda. Penting juga
diperhatikan adalah kesiapan pemerintah daerah dalam menyediakan data dan
informasi yang mudah diakses oleh masyarakat serta berperan sebagai mitra
konsultasi dalam proses percepatan pembangunan daerah tertinggal.
Agenda Jangka Pendek
Pemfungsian peranan pemerintah daerah, seperti dikemukakan
di atas, jelas bersifat jangka panjang dan harus dilakukan secara
berkesinambungan. Pertanyaannya kini, apa yang dapat dilakukan dalam waktu
jangka pendek, misalnya dalam satu sampai dua tahun ke depan?.
Ada beberapa kegiatan yang dapat dilakukan pada tahap awal,
sebagai usaha menuju efektivitas fungsi dan peran pemerintah darah dalam segi
kelembagaan pembangunan daerah tertinggal.
Pertama, pemetaan dan tipologi "daerah
masing-masing" berdasar kriteria yang relevan dengan Kementrian Negara
Pembangunan Daerah Tertinggal (KPDT). Pemetaan tipologi ini akan merupakan
basis data kerja baik bagi pemerintah daerah sendiri maupun bagi
lembaga-lembaga yang terkait. Hal ini tidak perlu dimulai dari nihil, namun
dapat memanfaatkan data dan informasi yang telah ada, seperti yang telah
dikumpulkan Biro Pusat Statistik dalam beberapa tahun, tentu setelah dilakukan
evaluasi sesuai dengan kondisi terakhir daerah.
Kedua, perlu dirumuskan konsep (model) umum pengembangan
daerah secara bervariasi sesuai karakteristik geografis, budaya, dan
sosial-ekonomi daerah. Konsep itu pada dasarnya harus merupakan pembangunan
lokal (local development) yang amat menghargai dan memberi tempat bagi
inisiatif-inisiatif lokal, dan harus dapat menjelaskan apa peran dan fungsi
pelaku (stakeholders). Pada giliran penerapan, konsep ini akan mengalami
modifikasi lebih spesifik sesuai kondisi masing-masing daerah. Satu hal yang
perlu digarisbawahi, bahwa cara pembangunan model proyek pemerintah pusat yang
bersifat top-down, seperti dilakukan pada masa Orde Baru, tidak akan membawa
hasil efektif.
Ketiga, mulai segera melakukan koordinasi dan lobi dengan
pelaku potensial percepatan pembangunan daerah tertinggal, termasuk departemen
sektoral, dunia usaha, dan lembaga donor dengan mensosialisasikan konsep
(gagasan) pembangunan daerah, terutama dari segi kelembagaan seperti dijelaskan
butir dua. Forum-forum komunikasi mungkin dapat merupakan cara yang efektif
untuk tujuan ini.
Keempat, mengupayakan program percontohan penerapan konsep
(gagasan) yang dikemukakan pada butir dua terhadap daerah yang dipandang
strategis dan tepat sebagai suatu contoh. Meski hal ini tidak selalu merupakan
jaminan suksesnya suatu replika, kasus yang berhasil (best practice) dapat
merupakan contoh untuk diterapkan dan dipelajari bagi daerah lainnya. Lebih
dari itu contoh seperti ini dapat merupakan wujud "keberhasilan"
nyata gagasan (konsep) yang ditawarkan, dan dapat menumbuhkan
"kepercayaan" (trust) bagi pihak terkait dan berkepentingan
(stakeholders) di daerah tertinggal.
Definisi Daerah Tertinggal
Ketertinggalan (underdevelopment) bukan merupakan sebuah
kondisi dimana tidak terdapat perkembangan (absence of development), karena
pada hakikatnya, setiap manusia atau kelompok manusia akan melakukan sebuah
usaha untuk meningkatkan kualitas hidupnya walaupun itu hanya sedikit.
Ketertinggalan merupakan sebuah kondisi suatu wilayah dengan wilayah lainnya
atau apabila kita membandingkan tingkat perkembangan suatu wilayah dengan
wilayah lainnya. Kondisi ini muncul karena perkembangan sosial manusia yang
tidak sama dan bila dilihat dari sudut pandang ekonomi, sekelompok orang telah
lebih maju dibandingkan kelompok orang lainnya (Rodney, 1973).
Selanjutnya tentang ketertinggalan ini adalah biasanya
digambarkan dengan terdapatnya eksploitasi, misalnya eksploitasi suatu negara
oleh negara lainnya. Negara-negara tertinggal (underdeveloped) di dunia
biasanya dieksploitasi oleh Eropa. Dan ketertinggalan di negara-negara tersebut
merupakan hasil dari kolonialisme, imperialisme, dan kapitalisme yang terjadi
di masa lalu. Eksploitasi tersebut menghi]angkan keuntungan sumber daya yang
terdapat di lokasi negara-negara tertinggal, baik itu sumber daya alam, maupun
sumber daya manusia.
Berhubungan dengan pengertian eksploitasi di atas,
ketertinggalan biasanya juga berkaitan dengan ketergantung-an. Ketergantungan
terhadap negara atau daerah lain menyebabkan suatu daerah atau negara tidak
dapat disebut mengalami pembangunan yang balk.
Untuk membandingkan perkembangan suatu negara dengan negara
lainnya atau wilayah dengan wilayah lainnya, dapat digunakan beberapa
indikator. Indikator indikator tersebut antara lain adalah indikator ekonomi,
yang ditandai dengan pendapatan perkapita penduduknya. Indikator selanjutnya
adalah jumlah produksi dan konsumsi barang, jumlah dan kualitas pelayanan
sosial yang dapat dilihat pula dari kondisi sosial penduduk di dalamnya,
seperti, jumlah kematian bayi, jumlah buta huruf, dan sebagainya. Selain
indikator-indikator yang sifatnya kuantitatif seperti di atas, yang perlu
diperhatikan juga adalah aspek kualitatifnya.
Pada umumnya di daerah tertinggal, tidak terdapat sektor
ekonomi yang bisa membawa pertumbuhan secara besar, atau yang memiliki
multiplier effect yang tinggi yang dapat memacu pertumbuhan. Jadi pemerintah
tidak cukup hanya dengan menyediakan barang dan jasa sebanyak-banyaknya saja,
tapi juga harus yang dapat memberikan stimulan untuk meningkatkan perekonomian
daerah tersebut.
Menurut R Bandyopahyay dan S. Datta (1989), daerah
tertinggal secara umum memiliki karakteristik sebagai berikut (1) biasanya
berada di kawasan perdesaan, dengan memiliki keterbatasan fungsi dan fasilitas
yang dimiliki kawasan perkotaan, serta produktifitas hasil pertanian yang
sangat rendah; (2) rendahnya sumber daya yang dimiliki (SDM dan sumber daya
alam); (3) memiliki struktur pasar yang kecil dan tidak efektif; (4) rendahnya
standar hidup; dan (5) sangat jauh dari pusat pembangunan wilayah/negara. Dari
beberapa hasil penelitian yang dilakukan di India tentang pembangunan daerah
tertinggal, dikatakan bahwa daerah tertinggal (the backward hill areas)
merupakan daerah yang tidak homogenous dan bervariasi dalam sumber daya, curah
hujan, topografi dan kondisi sumber daya alamnya namun memiliki keterbatasan,
sehingga diperlukan pendekatan yang berbeda dalam pengembangan daerah untuk
setiap daerahnya. Yang dimaksud dengan keterbatasan adalah keterbatasan
ekonomi, infrastruktur dan sumber daya manusianya. Biasanya kondisi
keterbatasan tersebut terlihat dari inaccesbility yang dimiliki oleh daerah
tersebut, seperti terbatasnya fasilitas-fasilitas umum (fasilitas jalan,
fasilitas komunikasi, dan kecilnya keterbatasan tanah yang dimiliki oleh
petani). Oleh karena itu, setiap daerah tersebut dikembangkan atau dibangun
dengan memanfaatkan dan mengoptimalkan sumber daya yang dimiliki setiap daerah
tersebut.
Penentuan
kriteria daerah tertinggal pada prinsipnya berorientasi pada kondisi sosial
ekonomi masyarakat yang berada pada daerah tersebut. Hal ini merupakan indikasi
dari outcome dan impact suatu proses pembangunan. Namun demikian, dalam praktiknya
penentuan kriteria daerah tertinggal di Indonesia sangat dibatasi oleh
ketersediaan data sekunder yang ada. Saat ini data yang digunakan adalah data
Potensi Desa (PODES), data Survey Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) dan data
Keuangan Daerah.
Oleh karena itu, dalam menentukan ‘kriteria utama’,
digunakan indikator ketertinggalan masyarakat baik ekonomi maupun sosial.
Kriteria ketertinggalan dalam bidang ekonomi diindikasikan dari persentase
penduduk miskin dan kedalaman kemiskinan pada daerah tersebut. Sedangkan
kriteria ketertinggalan dalam bidang sosial diindikasikan dari kondisi
kesehatan, pendidikan, dan ketenagakerjaan.
Gambaran tersebut tentunya belum menunjukkan penyebab
ketertinggalan dari suatu daerah, sehingga diperlukan indikator lain yang menggambarkan
kondisi fisik penyebab ketertinggalan yakni kondisi infrastruktur seperti
jalan, penggunaan listrik, telepon, perbankan, maupun pasar. Kurangnya
infrastruktur yang merupakan faktor input ini tentu saja sangat berpengaruh
terhadap output, sehingga faktor ini dapat dikatakan sebagai kriteria dasar
suatu ketertinggalan.
Kriteria lain adalah proses pembangunan itu sendiri yang
digambarkan dari jumlah dana yang dapat digunakan untuk pembangunan, efisiensi
pengunaannya, serta faktor-faktor lain yang dapat menghambat proses pembangunan
seperti seringnya terjadi bencana alam atau konflik sosial. indikasi proses
pembangunan ini sangat sulit digambarkan dari data sekunder yang tersedia
karena banyak yang bersifat kualitatif. Namun demikian, indikator yang dapat
menggambarkan proses tersebut tetap diperlukan, dan data yang ada berupa
kemampuan keuangan daerah, aksesibilitas pelayanan pemerintahan serta
karakteristik daerah yang dapat menggambarkan hambatan yang mungkin terjadi.
Dengan demikian, penetapan kriteria daerah tertinggal
selanjutnya dilakukan dengan menggunakan pendekatan berdasarkan pada
perhitungan enam kriteria dasar dalam Kepmen PDT No 1 tahun 2005, yaitu
perekonomian masyarakat, sumber daya manusia, sarana dan prasarana
(infrastruktur), kemampuan keuangan lokal (celah fiskal), aksesibilitas, dan
karakteristik daerah. Berdasarkan itu, maka ditetapkan 190 kabupaten yang
dikategorikan sebagai kabupaten tertinggal baik dengan kategori tertinggal
parah, sangat tertinggal, maupun agak tertinggal. Namun disadari bahwa data BPS
yang digunakan belum menggambarkan kondisi mutakhir kabupaten yang ada,
mengingat sepanjang 2002-2004 terdapat banyak perubahan yang terjadi terutama
kegiatan pemekaran daerah. Untuk memastikan ketertinggal-an ini, maka Kementerian
PDT melakukan kegiatan validasi dan verifikasi selama satu bulan. Kegiatan
validasi ini bertujuan untuk memberi kesempatan kepada kabupaten yang telah
ditetapkan, untuk menyatakan kebenaran ketertinggalan tersebut. Hasil validasi
tersebut telah menetapkan sebanyak 199 kabupaten tertinggal yang tersebar pada
KTI sebanyak 123 kabupaten atau sekitar 62 persen, Sumatra sebanyak 58
kabupaten atau sekitar 29 persen. Sisanya di Jawa dan Bali sebanyak 18
kabupaten atau 9 persen.
Menurut
Firman (2004) pengertian daerah tertinggal sebenarnya multi interpretatif dan
amat luas. Meski demikian, ciri umumnya antara lain, tingkat kemiskinan tinggi,
kegiatan ekonomi amat terbatas dan terfokus pada sumber daya alam, minimnya
sarana dan prasarana, dan kualitas SDM rendah. Daerah tertinggal secara fisik
kadang lokasinya amat terisolasi.
Menurut Kepmen PDT nomor 1 tahun 2005 tentang Strategi
Nasional Pembangunan Daerah Tertinggal, daerah tertinggal didefinisikan sebagai
daerah kabupaten yang masyarakat serta wilayahnya relatif kurang berkembang
dibandingkan dengan daerah lain dalam skala nasional. Sesuai dengan pengertian
tersebut maka penetapan daerah tertinggal merupakan hal sangat relatif karena
merupakan hasil perbandingan dengan daerah lainnya. Untuk itu dalam penetapan
daerah tertinggal digunakanlah data agregat pada tingkat kabupaten.
Indikator Daerah Tertinggal di Negara Maju, Negara
Berkembang dan Negara Miskin
Indikator daerah tertinggal di negara maju biasanya dapat
diturunkan dari karakteristik suatu daerah tertinggal yang terbagi dalam
beberapa aspek daerah tertinggal. Untuk keperluan ini akan disajikan
karakteristik dan aspek daerah tertinggal yang digunakan di negara-negara di
Eropa. Secara umum, karakteristik daerah tertinggal di negara-negara di benua
Eropa dapat dilihat dari berbagai aspek sebagai berikut:
Ekonomi, pada
umumnya daerah tertinggal di Eropa ditandai dengan tingkat pendapatan perkapita
penduduknya yang di bawah rata-rata negara. Hal ini juga disebabkan oleh
kegiatan perekonomian utama di daerah tertinggal di Eropa yang berupa pertanian
terutama kegiatan pertanian yang bersifat non-komersial sehingga menyebabkan
ketertinggalan tersebut.
Sosial
Kependudukan, terkait dengan kegiatan perekonomian penduduknya, salah satu
penyebab ketertinggalan daerah di Eropa adalah karakteristik penduduknya yang
enggan untuk berwirausaha (Enterpreneurship). Kegiatan wirausaha yang
diharapkan dapat menjadi roda penggerak perekonomian sulit ditemukan di daerah
tertinggal di Eropa. Di daerah tersebut tidak ditemukan kegiatan yang dapat
menimbulkan multiplier effect bagi kegiatan lainnya. Tingginya tingkat
pengangguran juga merupakan karakteristik daerah tertinggal di negara Eropa.
Infrastruktur, pada umumya infrastruktur di daerah tertinggal di negara di
Eropa juga menunjukkan kondisi yang tertinggal dibandingkan dengan daerah
lainnya. Infrastruktur yang menjadi penghambat utama adalah pada akses
pemasaran hasil produksi daerah tersebut.
Indikator daerah tertinggal di negara berkembang akan
diturunkan karakteristik dan aspek daerah tertinggal yang digunakan di beberapa
negara di kawasan Asia Selatan dan Afrika. Secara umum, karakteristik daerah
tertinggal di negara-negara berkembang seperti di kawasan Asia Selatan dan
Afrika dapat dilihat dalam beberapa aspek sebagai berikut:
Ekonomi, sama
halnya dengan karakteristik di Eropa, tingkat pendapatan perkapita penduduk di
daerah tertinggal di negara berkembang menunjukkan tingkat di bawah rata-rata
nasional. Kegiatan utama penduduknya terutama adalah pertanian dan sebagian
besar merupakan pertanian subsisten sehingga tidak dapat menimbulkan multipler
effect di daerah tersebut.
Sosial
kependudukan, penduduk di daerah tertinggal di negara berkembang pada umumnya
berada dalam kondisi yang buruk. Tingginya tingkat buta huruf, kematian bayi
dan wabah penyakit merupakan beberapa hal yang masih ditemukan dan merupakan
salah satu kerentanan sosial di daerah tertinggal di negara berkembang.
Pengangguran dan tingginya tingkat ketergantungan di daerah tertinggal juga
merupakan karakteristik sosial kependudukan di daerah tertinggal. Tingkat
ketergantungan yang tinggi ini terkait dengan besarnya push factor di daerah
tertinggal, sehingga banyak penduduk golongan usia produktif yang meninggalkan
daerahnya untuk meningkatkan kualitas hidupnya. Dependency ratio dan sex ratio
dapat digunakan sebagai indikator ketertinggalan suatu daerah.
Infrastruktur, pada
umumnya infrastruktur dan pelayanan dasar pendukung kehidupan manusia masih
dalam kondisi buruk dalam segi kualitas dan kuantitas. Pelayanan seperti
sanitasi, air bersih, dan tenaga listrik masih dalam kondisi yang sangat buruk.
Selain itu keadaan fasilitas sosial seperti pendidikan dan kesehatan baik
secara kualitas maupun kuantitas yang masih buruk merupakan salah satu penyebab
ketertinggalan daerah di negara berkembang.
Fisik Iingkungan,
pada umumnya daerah tertinggal di negara berkembang berlokasi di daerah
terpencil, daerah perbatasan negara atau di daerah rawan bencana. Kondisi lahan
yang kurang produktif untuk pertanian yang masih sangat tergantung dengan
kondisi alam juga menjadi faktor penyebab ketertinggalan daerah. Hal yang perlu
menjadi catatan adalah bahwa daerah yang tertinggal tidak selalu tertinggal dalam
potensi sumber daya alamnya. Banyak daerah tertinggal yang kaya akan potensi
sumber daya alam akan tetapi menjadi daerah tertinggal disebabkan karena
terjadinya eksploitasi.
Penggunaan pendekatan model alokasi sumberdaya ekonomi
(traditionals resources-allocation models of economy) akan menuntun supaya
mempertimbangkan keuntungan ekonomi yang direfleksikan oleh mekanisme pasar,
sedangkan apabila menggunakan pendekatan yang lebih luas akan membuat kita
tidak dapat mengevaluasi alokasi sumberdaya, baik sumberdaya ekonomi maupun
social standpoint. Beberapa aspek dapat digunakan sebagai batasan dalam
pendekatan ini. Seperti social benefit and cost dengan berbagai alternatif yang
dielaborasi ke dalam suatu framework yang terintegrasi dalam model, dengan
meliputi variabel sosial, kultur, ekonomi dan politik. Solusi yang ada dari
model ini seharusnya direspon kepada spesifik socio-cultural environment daerah
tersebut, dan harus memperhatikan ketersediaan dari raw material dan skill,
serta karakteristik dari daerah tertinggal tersebut. Dengan demikian kondisi
ekonomi hasus memasukan faktor-faktor fisik yang dimiliki seperti sumber daya
dan raw material yang tersedia.
Konsep Daerah Tertinggal
di Negara Sedang Berkembang
Untuk mengetahui pengertian akan ketertinggalan di Indonesia
dengan tepat, akan lebih baik jika kita mengetahui pengertian ketertinggalan di
negara-negara dunia ketiga, yang memiliki kondisi pembangunan yang kurang lebih
mirip dengan kondisi di Indonesia.
Untuk memahami ketertinggalan di negara berkembang, hal
utama yang harus diperhatikan adalah konsep kemiskinan. Dalam studi yang
dilakukan di Asia Selatan (India, Pakistan, dan lain-lain), kemiskinan dibagi
menjadi dua kelompok, yaitu kemiskinan yang sementara, dan kemiskinan yang
permanen. Daerah atau wilayah yang lebih tepat didefinisikan memiliki kondisi
ketertinggalan adalah daerah atau wilayah yang memiliki kondisi kemiskinan yang
permanen. Kesalahan dalam mendefinisikan jenis kemiskinan dalam suatu kelompok
masyarakat dapat menimbulkan suatu masalah baru, dan kebijakan-kebijakan yang
diterapkan untuk mengurangi tingkat kemiskinan akan menjadi tidak tepat.
Kemiskinan di desa-desa (rural) di negara-negara di Asia
selatan dikarakteristikkan oleh aspek-aspek ekonomi, demografi dan sosial, yang
terutama adalah kurangnya lahan produktif atau sulitnya mendapatkan akses
menuju lahan yang produktif. Rumah tangga miskin biasanya memiliki jumlah
anggota keluarga yang besar dengan tingkat ketergantungan yang tinggi, tingkat
pendidikan yang rendah, dan terhadap fasilitas dasar seperti sanitasi, air
bersih, dan listrik. Karakteristik kemiskinan permanen sendiri biasanya dilihat
pada rendahnya pelayanan infrastruktur, keterbelakangan sosial, kurangnya akses
kepada pendidikan, kecacatan dan faktor usia, wabah penyakit yang berkelanjutan
dan sebagainya (IFAD 2002). Pendekatan yang biasanya dipakai untuk menentukan
kemiskinan permanen ini adalah pendapatan perkapita yang dilihat dari waktu ke
waktu, sehingga dapat diketahui kelompok keluarga yang “selalu miskin”,
“terkadang miskin”, atau “tidak pernah miskin”.
Faktor kedua yang harus diperhatikan dalam melihat
ketertinggalan di suatu daerah di Asia Selatan adalah kerentanan (vulnerability).
Kerentanan ini menjadi penting karena dengan adanya kerentanan berpotensi
memunculkan daerah yang akan menjadi daerah miskin permanen. Kerentanan ini
dapat berupa wabah penyakit yang berkepanjangan, ataupun kerentanan kondisi
fisik lingkungannya. Indentifikasi terhadap kerentanan in menjadi sulit
dilakukan karena berbagai faktor yang menjadi penyebabnya. Akan tetapi penting
untuk diperhatikan dalam menentukan ketertinggalan suatu daerah.
Salah satu wilayah miskin di India adalah distrik Vidharba.
Distrik ini mengalami keterbelakangan karena kurangnya tenaga kerja di luar
pertanian, terutama pertanian yang tergantung dengan pengairan yang alami.
Tingkat ketergantungan yang tinggi (dependency ratio) dan kurangnya lapangan
kerja di luar pertanian juga menjadi penyebab tingginya tingkat kemiskinan.
Faktor lain yang menjadi penyebab munculnya kemiskinan juga adalah kurang
baiknya kondisi lahan dan tidak beragamnya jenis pertanian.
Selain itu studi yang dilakukan di India, diketahui bahwa
strategi yang digunakan untuk pembangunan daerah tertinggal seharusnya
memperhatikan berbagai hal sebagai berikut (1) pembangunan harus berbasis
sumber daya lokal dan memaksimalkan penggunaan SDM lokal. (2) melakukan
transformasi ekonomi yang berorientasi pada konsumsi menjadi ekonomi yang
berorientasi kepada investasi. (3) memberikan regulasi tentang perjanjian
perdagangan inter-regional, dalam hal mengurangi eksploitasi sumber daya di
daerah tertinggal. (4) memelihara
keseimbangan ekologikal, dan (5) pemerintah pusat mengisi kesenjangan/gap yang
terjadi akibat mekanisme pasar untuk memberikan daya saing kepada daerah
tertinggal.
Secara umum, ketertinggalan di negara berkembang selalu
berkaitan dengan daerah perdesaan dimana sebagian besar penduduknya bermata
pencarian sebagai petani (agricultural), dan tidak memiliki akses untuk
lapangan pekerjaan yang lain. Selain itu kondisi fisik lingkungan yang kurang
baik, ketersediaan lahan yang tidak produktif juga menjadi penyebab kondisi
ketertinggalan suatu daerah di negara berkembang, karena lahan adalah komponen
utama pertanian, sehingga kerentanan kondisi alam dapat menjadi penyebab
ketertinggalan dan kemiskinan satu daerah. Infrastruktur dan pelayanan dasar
manusia seperti air bersih, sanitasi, dan energi listrik juga menjadi salah
satu faktor yang menyebabkan munculnya ketertinggalan di negara berkembang.
Hal-hal demikian menyebabkan daya dorong untuk keluar dari desa tertinggal
menjadi tinggi sehingga fenomena yang banyak ditemukan di daerahdaerah
tertinggal di negara berkembang adalah fenomena tingkat ketergantungan yang
tinggi (dependency ratio).
Struktur demografi penduduk yang dominan muncul di daerah
tertinggal adalah penduduk dengan usia lanjut. Rendahnya tingkat pendidikan dan
kerawanan terhadap penyakit merupakan faktor kerentanan utama yang dapat
menyebabkan munculnya kemiskinan permanen di desa-desa, di negara berkembang.
Eksploitasi negara-negara di Afrika juga menjadi salah satu
dari penyebab munculnya ketertinggalan pembangunan. Seringkali negara
berkembang, kekayaan sumber daya alam yang tinggi, namun eksploitasi oleh
negara maju menyebabkan kekayaan daerah tersebut tidak menjadi pemasukan bagi
daerahnya yang dapat mengembangkan daerah tersebut.Di negara-negara Afrika juga
menunjukkan peningkatan wilayah perdesaan dan disparitas. Di Nigeria
peningkatan disparitas sangat cepat dibandingkan dengan negara Tanszania. Namun
pertumbuhan di negara Tanzania lebih kecil apabila dibandingkan dengan negara
Nigeria.
Strategi yang biasa digunakan di berbagai negara berkembang
untuk pembangunan daerah tertinggal secara makro biasanya menggunakan
pendekatanpendekatan teori sebagai berikut teori balanced growth, teori growth
pole/growth centre, import subtitutions industrialization, exported growth dan
nucleus industries. Inti dari hipotesis pendekatan strategi ini adalah
pembangunan yang memiliki “trickled down” kepada level paling bawah dengan
memberikan stimulan terhadap faktor pengungkit tertinggi dalam pembangunan.
Di negara Amerika Latin, ketertinggalan ditunjukkan dengan
adanya disparitas wilayah dan interpersonal yang sangat besar antara daerah
tertinggal dan tidak tertinggal, terutama di daerah tertinggal di timur laut
negara Brazil. Walaupun demikian, negara-negara Amerika Latin memiliki
pertumbuhan yang cukup tinggi dalam beberapa tahun.
Untuk di negara-negara Asia memperlihatkan adanya
peningkatan disparitas dan terjadinya peningkatan kemiskinan dari tahun ke
tahun, terutama penduduk diperdesaan (kemiskinan relatif maupun absolut). Di
beberapa negara Asia, walaupun memiliki pertumbuhan yang tinggi, namun
peningkatan dalam industrialisasi tidak menciptakan lapangan kerja yang cukup
dalam penyerapan tenaga kerja. Hanya China yang dalam program pembangunan
industrialisasi perdesaan yang sukses dalam membuat lapangan pekerjaan dalam
jumlah besar pada populasi penduduk perdesaan di daerah tertinggal.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar